Два проекта закона об образовании: "на завтра" и "на вчера"
Декларации и цифры
Два проекта закона об образовании: "на завтра" и "на вчера"
2011-06-29 / Эдуард Дмитриевич Днепров - академик Российской академии образования, министр образования РФ в 1990-1992 годах, основной разработчик Закона "Об образовании" 1992 года.
Сегодня уже отгремели бурные дискуссии о проекте федерального стандарта для старшей школы, который вызвал взрыв общественного недовольства. Между тем за очевидными и возмутительными благоглупостями этого проекта остался в тени куда более важный базовый документ – проект закона об образовании. Его широкое обсуждение только начинается. Но именно закон об образовании определяет и реализует в праве философию, идеологию, государственную политику в сфере образования, равно как направления и механизмы его развития.
Сейчас мы имеем два проекта закона об образовании. Один представлен Министерством образования и науки РФ. Другой, альтернативный ему проект подготовлен рабочей группой общероссийского общественного движения «Образование – для всех» под руководством первого заместителя председателя комитета по образованию и науке Государственной Думы Олега Смолина.
Естественно, возникает необходимость сравнения этих документов, которое поможет решить – либо выбрать один из них, либо на их основе сделать единый и непротиворечивый документ. Но сначала скажем несколько слов об особенностях закона об образовании как политико-правового акта и напомним те главные принципы, которые закладывались в существующий закон в ходе его создания в 1992 году и доработки – в 1996-м. Это поможет увидеть и ретроспективу, и перспективу законодательства об образовании.
Политико-правовой акт
Любой закон, связанный с социальной сферой, в том числе и закон об образовании, является в первую очередь политико-правовым актом. Ибо он неизбежно затрагивает социальные основания и социальную политику государства. Так строится и закон об образовании, в котором образовательная политика предстает в ее предельном значении – как общенациональная система социальных ценностей и приоритетов в сфере образования и целенаправленная деятельность по их претворению в жизнь.
На основе этих ценностей и приоритетов вырабатываются те базовые принципы закона об образовании, которые раскрывают его концепцию – его философские, идейные, политические, социально-педагогические основания. И на их фундаменте разворачивается вся социальная панорама закона, строятся все нормы организации, функционирования и развития образования.
От того, насколько выделяются и акцентируются эти принципы, зависит тональность и социальная значимость закона об образовании, его направленность либо на развитие, либо на консервацию образовательной сферы. Это ключ к пониманию и оценке закона об образовании, к оценке его влияния не только на образование и образовательную идеологию, но и на социум и социальную идеологию.
Закон «Об образовании» в редакции 1992 и 1996 годов выделил и утвердил в праве десять базовых принципов, положенных в основу идеологии и жизнедеятельности российского образования. Напомним эти принципы.
1. Приоритет образования во внутренней политике государства и его опережающее развитие.
2. Демократизм, свобода и социальная справедливость в образовании, его многоукладность, многообразие и вариативность, построение системы образования как модели гражданского общества.
3. Общедоступность образования, адаптивность различных его ступеней к возрастной специфике, уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам учащихся.
4. Обязательность и бесплатность общего среднего образования, бесплатность начального и среднего профессионального образования, а также высшего – на конкурсной основе. Обеспечение права на образование в продолжении всей жизни в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями личности.
5. Инновационность образования как мотор его развития.
6. Гуманистический и гуманитарный характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, трудолюбия, общероссийской идентичности и патриотизма, любви к Родине, семье, бережного отношения к природе.
7. Личностно ориентированный, развивающий, деятельностный характер образования, его дифференциация и индивидуализация, свободный выбор учащимся индивидуальной образовательной траектории на базе усвоения общих образовательных программ.
8. Светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных организациях. Исключение преподавания религии на всех уровнях обучения в этих организациях.
9. Государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных организаций.
10. Единство федерального культурного и образовательного пространства при развитии образовательного федерализма и создание целостных региональных образовательных систем; защита и развитие национальных культур и национального языка, региональных традиций и особенностей при приоритете общероссийских ценностей в условиях многонационального государства; включение российского образования в мировое образовательное пространство.
Не вина, а беда и Закона «Об образовании», и самого образования в том, что названные принципы не получили должного развития. Этого и не могло произойти в условиях российского термидора середины 90-х и нулевых годов, в условиях разграбления и разрухи страны, построения бандитского, слитого с государственной бюрократией капитализма.
Однако этот закон сыграл свою роль:
– во-первых, в развитии образования, пусть медленном и трудном, на низших его этажах – в образовательных учреждениях всех уровней и в значительной части регионов, которое происходило вопреки стагнации и деградации государственной образовательной политики;
– во-вторых, как верхняя планка образовательной политики на пути столь же трудного продвижения России к демократическому, правовому, социальному государству и гражданскому обществу;
– и в-третьих, в бесспорном влиянии этого закона не только на образовательную идеологию и массовое сознание образовательного сообщества, но и на социальную идеологию и социальное сознание российского общества.
Вот почему такие (не по словам, а по смыслу) базовые ценности и принципы должны быть заложены в новый закон об образовании, у которого в новых, относительно выравнивающихся социальных условиях, надо думать, будет иная судьба. От того, насколько такие принципы будут заложены, акцентированы и реализованы в законе, зависит его вектор – «в завтра» или «во вчера».
Коренные различия
Общее в обоих проектах закона состоит, пожалуй, в том, что они претендуют на роль своеобразного «образовательного кодекса» и потому пытаются охватить все звенья системы образования и все аспекты образовательной деятельности. Это совсем неплохо (видеть все поле образования), хотя и не всегда удается. Как не всегда удается реализовать главный программный ход проведения образовательной политики – через создание и реализацию федерально-региональных муниципальных образовательных программ развития образования, запускающих процессы этого развития.
Казалось бы, Минобрнауки сделало в проекте беспрецедентный шаг вперед. Впервые за шесть лет своего существования оно отошло от взгляда на образование только как на сферу услуг, объявив его «общественно значимым благом». К образовательным же услугам оно отнесло таковые, «если они не завершаются выдачей документа, дающего право на продолжение образования… и занятие профессиональной деятельностью» (ст. 2. «Основные понятия и термины…»). Понадобилось шесть лет упорной общественной борьбы, чтобы такое понимание образования было продекларировано Минобрнауки. Но подчеркнем – только продекларировано. Как и многое другое – например, приоритетность образования, государственные гарантии обеспечения прав граждан на образование и т.д.
В отличие от альтернативного проекта министерство постоянно и традиционно уклоняется от конкретных, в частности, выраженных в цифрах, обязательств по отношению к образованию. И посему его проект представляет по существу набор благих пожеланий. Напротив, альтернативный проект неизменно прибегает к цифрам, к раскрытию конкретных механизмов развития образования.
Вот конкретные примеры разительных различий двух проектов.
1. Министерский проект умалчивает о размерах финансовых расходов на нужды образования. Альтернативный проект предусматривает выделение на эти нужды финансовых средств в размере 7% валового внутреннего продукта, ориентируясь на развитые страны, и одновременно устанавливает выделение 5% федерального бюджета на развитие высшего образования.
2. Министерский проект умалчивает о налоговых льготах для образования. Альтернативный проект возвращает эти льготы в соответствии с Законом «Об образовании» в редакции 1992 и 1996 годов, т.е. закрепляет те налоговые нормы в образовании, которые существуют во всем цивилизованном мире.
3. Коренное отличие содержится и во взглядах авторов проектов на механизмы финансирования образовательных организаций. Официальный проект настаивает на их «подушевом» финансировании. Альтернативный проект убедительно показывает, что 30% финансирования не должно зависеть от «подушевого» принципа, они направляются на обеспечение текущего функционирования образовательных организаций. К сельской школе, справедливо утверждает альтернативный проект, принцип «подушевого» финансирования вообще неприменим.
4. В министерском проекте о конкретной оплате труда педагогов не говорится ни слова. Альтернативный проект настаивает на том, что средняя зарплата в образовании должна быть выше средней зарплаты в промышленности. Это мировая азбука. Общеизвестно, что государство, где средняя заработная плата педагогов ниже средней зарплаты по стране, не способно к развитию. В свое время еще Джон Кеннеди заявлял: мы не можем позволить себе, чтобы автослесарь, который возится с нашей машиной, или ее заправщик на бензоколонке зарабатывали больше, чем учителя, которым мы доверяем своих детей, т.е. будущее страны. У нас нет людей с таким политическим мышлением. В результате в первом квартале 2011 года соотношение зарплаты в образовании и промышленности составило в России 64%, в США – 129%.
Можно еще долго спорить о конкретной зарплате педагогов. Но нельзя же не слышать собственное правительство. Между тем даже премьер Владимир Путин в отличие от Минобрнауки говорит, что заработная плата учителей не должна быть ниже средней зарплаты по экономике региона.
5. То же со стипендиями. Об их размере в министерском проекте – опять ни слова. Альтернативный проект предлагает установить размер социальных стипендий в средних и высших профессиональных учебных заведениях на уровне прожиточного минимума. Академические стипендии в вузах – 80% от этого минимума.
6. Альтернативный проект настаивает на сохранении требований не только к структуре, но и к содержанию образования в образовательных стандартах, дабы обеспечить единый минимальный (на самом деле базовый) уровень общего образования населения. Этот уровень, отраженный в «Примерных программах содержания образования», нисколько не ущемляет его вариативности, которую реально можно осуществить лишь на твердом основании, а не на зыбком песке педагогического радикализма.
7. Альтернативный проект настаивает, во-первых, на добровольности проведения ЕГЭ, поскольку его обязательность ведет к резкому снижению творческих способностей учащихся. И во-вторых, предлагает разные способы построения ЕГЭ для гуманитарных и естественнонаучных предметов.
Можно много еще говорить о различии рассматриваемых проектов. Так, в альтернативном проекте предлагается добровольное введение – по Болонской системе – разных уровней обучения в вузах и категорически отвергается низведение академий до уровня колледжа и т.п. Но остановимся лишь на одном кардинальном вопросе – о судьбе начального профессионального образования, его целях, содержании, соотношении и взаимосвязи со средним профессиональным образованием.
Министерский законопроект ликвидирует начальное профессиональное образование (ПТУ) как таковое, закрывая возникающую дыру фиговым листком так называемого профессионального обучения. Его суть, принципы организации, содержание остаются непроясненными. Альтернативный проект настаивает на сохранении начального профессионального образования. Но и здесь также нет должной ясности в порядке его построения и взаимосвязи со средним общим и профессиональным образованием. Очевидно, что эта важнейшая проблема нуждается в тщательной дальнейшей проработке.
Таковы основные принципиальные различия между проектами, а шире – между двумя путями образовательной политики. Конкретная и ответственная образовательная политика – в альтернативном проекте. И декларативная, безответственная – в проекте Минобрнауки.
И здесь нельзя не вернуться к тем мыслям, которые были высказаны в начале статьи, – о социальном и политико-правовом контексте закона об образовании. В министерском проекте этот контекст прослеживается весьма слабо. Данный проект по сути политически и социально бесплоден. К тому же он фактически не рождает ничего нового. Посему очевидно, что он направлен «во вчера».
Напротив, альтернативный проект направлен «в завтра». Его основное достоинство как политико-правового акта состоит в том, что в нем постоянно удерживаются демократические социальные и политические ориентиры, предлагаются новые социально-образовательные ходы, перспективные стратегические решения.
В связи с этим я не могу всецело не согласиться с выводом Олега Смолина в его размещенном в Интернете обзоре «Два законопроекта – две концепции образовательной политики» (http://www.smolin.ru/). Этот вывод звучит так: «Законопроект министерства предполагает консервацию современной образовательной политики, которая приводит к понижению интеллектуального и человеческого потенциала страны. Напротив, альтернативный законопроект предполагает действительную модернизацию образования, способную стать базой для научно-технического прорыва и движения России по направлению к «обществу знаний».
* * *
По сути, необходимо сделать три нижеследующих шага.
1. Опубликовать альтернативный законопроект об образовании, чтобы шире ознакомить с ним общественность и образовательное сообщество.
2. Создать при правительстве РФ согласительную рабочую группу (целесообразно под руководством Олега Смолина) с привлечением к ней ученых-педагогов, педагогов-практиков, представителей общества и деловых кругов, чтобы на базе двух указанных законопроектов создать один полноценный, внятный, ответственный проект, соответствующий и современным образовательным реалиям, и стратегическим задачам развития отечественного образования.
Это предложение – объединить работу над двумя проектами – может показаться странным после общей негативной оценки министерского документа. Однако такая оценка отнюдь не означает, что в нем все одноцветно плохо, что там нет позитивных наработок. Их там, кстати, совсем немало. И было бы расточительно ими не воспользоваться.
3. В ходе предстоящей работы над проектами закона необходимо досконально проанализировать существующую правоприменительную практику в сфере образования, вскрыть все очевидные и неочевидные ее пороки, найти пути и способы ее нормализации. Особенно это относится к раковой опухоли нашего образования – коррупции, взяткам, многообразным школьным поборам. Необходимо найти конкретные и действенные меры их пресечения, включая меры административного и уголовного воздействия, вплоть до лишения виновных права на педагогическую деятельность. И это, кстати, один из лучших способов сокращения избыточного педагогического персонала, наряду с теми, кто попирает личность и достоинство учащихся.
Источник информации: «Независимая газета» 06-07-2011
